Wetgeving Algemeen
Criteria om voor zoogdieren en vogels te komen tot invulling van artikel 33 van de gezondheids- en welzijnswet voor dieren.
Raad voor Dierenaangelegenheden
Bezoekadres:
Bezuidenhoutseweg 73
2594 AC Den Haag
Postadres:
Postbus 90428
2509 LK Den Haag
Telefoon 070 3785266
Fax 070 3786336
Samenstelling van de raad:
• prof. dr. C.J.G. Wensing, voorzitter
• A. Achterkamp
• mw. drs. I. Arendzen
• mw. ir. A.M. Burger
• mr. W. van de Giessen
• ir. M.J.B. Jansen
• drs. S.B.M. Jongerius
• J.Th. de Jongh
• dr. Tj. Jorna
• drs. R.J.T. van Lint
• P.J.H.M. Loonen
• dr. ir. H. Paul
• prof. dr. A. Pijpers
• S.J. Schenk
• prof. dr. F.J. van Sluijs
• H.W.A. Swinkels
• drs. P.A. Thijsse
• drs. H. Verburg
• prof. dr. J.H.M. Verheijden
• mr. ing. C.J.J.M. Vermeeren
• Secretaris: mw. dr. drs. I.D. de Wolf
Criteria om voor zoogdieren en vogels te komen tot invulling van artikel 33 van de gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Artikel 33 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: GWWD) stelt: ¨Het is verboden dieren te houden, tenzij deze behoren tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten of categorieën van dieren. Bij een maatregel als bedoeld in het eerste lid kan worden bepaald dat het houden slechts onder bepaalde voorwaarden is toegestaan.¨ Artikel 33 van de GWWD regelt dus welke dieren, al dan niet onder voorwaarden, in Nederland gehouden mogen worden volgens het 'nee, tenzij'-principe, dat karakteristiek is voor de gehele GWWD. Het houden van dieren voor productiedoeleinden wordt geregeld in artikel 34 van de GWWD.
Artikel 33 van de GWWD vraagt om een lijst met diersoorten die bij algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen om te mogen worden gehouden. Aan het houden van deze diersoorten kunnen voorwaarden worden gesteld. Het artikel richt zich met name op de burger die huisdieren wenst te houden, dus op die mensen die ¨ter eigen nutte¨ dieren (willen) houden.
Op verzoek van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) heeft de Raad voor Dierenaangelegenheden (hierna: de Raad) zich gebogen over de precieze invulling van artikel 33 van de GWWD. Om te komen tot een lijst met diersoorten die bij algemene maatregel van bestuur aangewezen kunnen worden, heeft de Raad voor een negatieve benadering gekozen. Een werkgroep van belanghebbenden en deskundigen (zie bijlage 1) heeft allereerst een lijst opgesteld van diersoorten die níet gehouden kunnen worden op basis van door de Raad geformuleerde criteria (zie ook kader op blz.7). Daarbij staat de gezondheid en het welzijn van het dier centraal. Voor diersoorten die niet in deze lijst zijn opgenomen, kan worden voldaan aan de door de Raad geformuleerde criteria. Deze diersoorten kunnen derhalve, al dan niet onder voorwaarden, gehouden worden en zijn derhalve op een positieflijst geplaatst. Het opstellen van een positieflijst (naast de negatieflijst) sluit aan bij het karakter van de GWWD: iets mag niet, tenzij ... Of in dit geval: dieren mogen niet gehouden worden, tenzij ze genoemd worden op de positieflijst.
In dit advies wordt zowel voor de zoogdieren als voor de vogels een tweetal lijsten voorgesteld: (1) een negatieflijst met soorten die naar de mening van de Raad niet op een vanuit gezondheids- en welzijnsoogpunt aanvaardbare wijze gehouden kunnen worden en (2) een positieflijst van soorten die naar de mening van de Raad wél op een vanuit gezondheids- en welzijnsoogpunt aanvaardbare wijze gehouden kunnen worden (en derhalve aansluit bij het basisprincipe van de GWWD). Deze twee lijsten tezamen dekken alle tot nu toe bekende soorten binnen de groepen van de zoogdieren en de vogels.
In dit rapport brengt de Raad uitsluitend advies uit welke zoogdier- en vogelsoorten al dan niet gehouden kunnen worden conform de door de Raad opgestelde criteria. In een later stadium dienen de voorwaarden, die aan het houden van de op de positieflijst genoemde diersoorten gesteld kunnen worden (lid 2 van artikel 33 GWWD), geformuleerd te worden. Een omschrijving van houderijeisen is voor veel diersoorten bepalend voor het welzijn van de betreffende diersoort. Daarnaast zal een advies over de invulling van artikel 56 van de GWWD, dat de handel in dieren regelt, worden opgesteld.
De door de Raad voorgestelde lijsten hebben geen permanent karakter: nieuw beschreven diersoorten kunnen ten allen tijde op de negatief- dan wel positieflijst worden opgenomen of diersoorten kunnen als gevolg van nieuwe inzichten van de negatieflijst naar de positieflijst v.v. verschuiven.
Zoals reeds hiervoor beschreven heeft de Raad bij zijn werkzaamheden een aantal criteria geformuleerd (zie kader op de volgende bladzijde). Als aan één of meer van de onderscheiden criteria wordt voldaan voor een diersoort, dient de diersoort op de negatieflijst geplaatst te worden, omdat de diersoort vanuit een gezondheids- en welzijnskundig oogpunt niet op een aanvaardbare wijze in Nederland gehouden kan worden. Een belangrijk criterium om een diersoort aan de negatieflijst toe te voegen is het niet kunnen uitoefenen van het natuurlijk gedrag, zodanig dat het welzijn van het dier volgens de huidige kennis wordt aangetast. Dit criterium speelt met name, maar uitdrukkelijk niet uitsluitend, bij niet-gedomesticeerde diersoorten.
Het Ministerie van LNV onderstreept in de Beleidsnota Dierenwelzijn het belang van het kunnen uitoefenen van het natuurlijk gedrag door het als richtinggevend perspectief voor het dierenwelzijnsbeleid aan te wijzen.
Criteria voor toewijzing van diersoorten aan de negatieflijst
Een diersoort dient op de negatieflijst te worden geplaatst als:
1. Op basis van kennis/ervaring en/of literatuur blijkt dat de diersoort niet gehouden kan worden of als kennis/ervaring of literatuur over (de houderijomstandigheden van) de diersoort ontbreekt
2. Het dier niet onder normale, reële omstandigheden gehouden kan worden; aandachtspunten die hierbij in beschouwing dienen te worden genomen zijn:
• Het natuurlijk gedrag van de diersoort
• De natuurlijke omgeving van de diersoort
• De eisen die de diersoort aan zijn huisvesting stelt
• De eisen die de diersoort aan zijn verzorging stelt
• De beschikbaarheid van informatie en/of de aanwezigheid van voorlichtingsmateriaal over (het houden van) de diersoort
• De veterinaire zorg die vereist is voor de diersoort
3. De diersoort niet vrij van chronische, negatieve stress gehouden kan worden; aandachtspunten die hierbij in beschouwing dienen te worden genomen zijn, indien van toepassing op de soort:
• Het sociaal gedrag
• Het voedsel en het voedselopnamegedrag
• Zelfbeveiliging
• Rustgedrag
• Uitscheidingsgedrag
• Comfortgedrag
• Thermoregulerend gedrag
• Exploratiegedrag
• Voortplantingsgedrag en opgroei
• Bioritme
• Locomotie
4. Opvang van het dier tot grote problemen leidt, waardoor het welzijn van het dier in het gedrang komt, bijvoorbeeld:
• Na overlijden van de eigenaar
• Als de eigenaar afstand wil doen van het dier
• In het geval van een calamiteit
Overige overwegingen van de raad:
1. maatschappelijke (on-)aanvaardbaarheid
...van het houden van bepaalde soorten
De Raad heeft overwogen dat een belangrijk criterium dat meegewogen zou moeten worden bij het al dan niet toestaan van het houden van bepaalde diersoorten de maatschappelijke aanvaardbaarheid van het houden van de betreffende diersoort is. Het houden van bepaalde diersoorten kan bijvoorbeeld maatschappelijk minder of onaanvaardbaar zijn, omdat de diersoort bij ontsnapping een gevaar vormt voor de mens of de inheemse flora en fauna (agressieve en invasieve soorten). Echter, de Raad is van mening dat binnen het kader van artikel 33 van de GWWD de maatschappelijke (on-) aanvaardbaarheid geen argument kan zijn om een diersoort al dan niet aan de negatieflijst toe te voegen. De uitgangspunten bij de invulling van artikel 33 van de GWWD zijn namelijk de gezondheid en het welzijn van de te houden dieren. In bijlage 2 wordt nader ingegaan op de door de Raad gesignaleerde problematiek van de maatschappelijke (on-)aanvaardbaarheid van het houden van bepaalde diersoorten.
2. trekgedrag van vogels
Bepaalde vogelsoorten vertonen, ook nadat er gedurende enkele generaties met deze soorten is gefokt, trekgedrag. Trekgedrag is een vorm van natuurlijk gedrag waaraan in gevangenschap niet kan worden voldaan. Onduidelijk is in welke mate vogelsoorten die trekgedrag vertonen stress ondervinden van het niet kunnen uitoefenen van dergelijk trekgedrag en wat de consequenties zijn van deze stress. De Raad wijst er op dat dit punt met name speelt bij een aantal zangvogelsoorten. Deze vogelsoorten kunnen, met uitzondering van het vertonen van trekgedrag, conform de door de Raad opgestelde criteria gehouden worden en zijn op basis hiervan vooralsnog op de positieflijst geplaatst. Het betreft hier in het bijzonder:
• Familie Bombycillidae (Pestvogels), genus Bombycilla
• Familie Turdinae (Lijsters), genera Monticola, Zoothera, Catharus en Turdus
• Familie Fringilidae (Vinken), subfamilie Emberizinae (Gorzen)
Indien uit onderzoek blijkt dat vogelsoorten die trekgedrag vertonen stress ondervinden van het niet kunnen uitoefenen van dergelijk trekgedrag en dat deze stress negatieve consequenties heeft voor het welzijn van deze soorten, dienen deze soorten op de negatieflijst te worden geplaatst. Zolang deze kennis echter niet voorhanden is, blijft er zowel bij deskundigen als bij belanghebbenden verdeeldheid heersen over de vraag of deze soorten vanuit een voorzorgsprincipe op de negatieflijst geplaatst dienen te worden.
3. erkenningsmogelijkheid
De Raad is van mening dat de diersoorten die op de negatieflijst zijn opgenomen vanuit gezondheids- en/of welzijnskundig oogpunt niet geschikt zijn om door burgers te worden gehouden. Voor veel van deze diersoorten geldt dat een specialistische kennis nodig is, de huisvesting en verzorging van deze soorten dermate gecompliceerd is en het bieden van mogelijkheden tot het uitvoeren van het natuurlijk gedrag dusdanig ingewikkeld is, dat een goede gezondheid en welzijn niet met voldoende zekerheid gegarandeerd kunnen worden.
De Raad is echter van mening dat, indien een houder kan aantonen dat hij die omstandigheden heeft gecreëerd waaronder de diersoort op een vanuit gezondheids- en welzijnskundig oogpunt aanvaardbare wijze wordt gehouden, een erkenning voor de houder tot de mogelijkheden zou moeten behoren. Door middel van een dergelijke erkenningsmogelijkheid wordt voorkomen dat de diersoort op een positieflijst onder voorwaarden wordt geplaatst en daarmee toegankelijk is voor het brede publiek. De controle op het welzijn wordt eveneens eenvoudiger, omdat de erkenningsmaatregel uitgaat van een omgekeerde bewijslast en het voor de handhaver duidelijk is waar en door wie diersoorten die op de negatieflijst staan gehouden worden. De Raad pleit ervoor om de procedure voor het verkrijgen van een erkenning administratief eenvoudig te houden. Aan de erkenning kan een geldigheidstermijn worden gekoppeld. Controle op de wijze waarop de houder de diersoort houdt is noodzakelijk. Een inspectie kan bijvoorbeeld worden gekoppeld aan een procedure voor verlenging van de erkenning.
De procedure voor een erkenning kan vergelijkbaar zijn met de procedure die de Raad heeft voorgesteld voor het toelaten van nieuwe vissoorten voor productiedoeleinden (artikel 34 van de GWWD; advies RDA 2002/05), zij het dat een eventuele erkenning niet voor de diersoort geldt maar uitsluitend voor de aanvrager. De procedure voor erkenning begint dan met het indienen van een formeel verzoek bij de verantwoordelijke beleidsdirectie van het Ministerie van LNV. Bij het verzoek tot erkenning dient een onderbouwd dossier te worden aangeleverd waaruit moet blijken dat de diersoort vanuit gezondheids- en welzijnsoogpunt op een aanvaarbare wijze in Nederland door de aanvrager gehouden kan worden. Dit dossier dient door een onafhankelijke commissie inhoudelijk te worden getoetst. Toetsingscriteria moeten nog worden opgesteld, maar dienen in ieder geval aan te sluiten bij de criteria zoals geformuleerd op blz. 7 in dit advies. De genoemde commissie adviseert de verantwoordelijke beleidsdirectie, die vervolgens op haar beurt de verantwoordelijke bewindspersoon adviseert. De beslissing over een ontheffing wordt door deze bewindspersoon genomen. Voor bepaalde groepen, zoals de houders van een valkeniersacte zoals genoemd in artikel 38 lid 1 van de Flora- en Faunawet, moet voor bepaalde diersoorten een sneller traject mogelijk zijn (bijvoorbeeld een automatische erkenning). Een erkenning voor deelnemers aan fokprogramma's met bedreigde diersoorten dient eveneens naar de mening van de Raad tot de mogelijkheden te behoren. Wel dienen deze dieren op een vanuit gezondheids- en welzijnskundig oogpunt van het dier aanvaardbare wijze gehouden te kunnen worden.
De Raad ziet in dit traject een belangrijke rol voor de sector (dat wil zeggen de dierenliefhebberij, de dierenbescherming en de handel) weggelegd. Wellicht kan de sector de erkenningsprocedure geheel of gedeeltelijk zelf organiseren (zie ook hoofdstuk 7). Er dient dan wel te worden afgesproken bij wie welke verantwoordelijkheid rust. De Raad is van mening dat het Ministerie van LNV toezicht dient te houden op de erkenningsprocedure. Indien het verlenen van erkenningen door de sector niet naar tevredenheid van het Ministerie van LNV verloopt, kan zij de verantwoordelijkheid voor deze procedure (meer) naar zich toe trekken.
4. condities
... waaronder soorten die niet op de negatieflijst staan gehouden zouden moeten worden
Een aantal diersoorten wordt niet op de negatieflijst geplaatst en komt daarmee dus op de positieflijst. Deze dieren mogen derhalve worden gehouden. De Raad realiseert zich echter dat ook bij deze diersoorten de gezondheid en het welzijn in het gedrang kunnen komen indien de soort niet onder de juiste condities gehouden wordt. Derhalve is de Raad van mening dat aan het houden van sommige soorten die (vooralsnog) niet op de negatief- maar op de positieflijst worden geplaatst, aanvullende voorwaarden gesteld dienen te worden. Deze voorwaarden dienen een minimum dierengezondheid en -welzijn te garanderen. Dit betekent dat aan artikel 33 lid 2 van de GWWD invulling gegeven dient te worden. De Raad is van mening dat bij de uitvoering en handhaving van deze voorwaarden de sector een belangrijke rol kan spelen (zie ook hoofdstuk 7).
5. overgangsperiode
De Raad is zich er van bewust dat een aantal diersoorten die naar zijn mening op de negatieflijst hoort momenteel nog gehouden wordt in Nederland. Dit betekent dat een overgangsperiode waarin een 'uitsterfbeleid' gevoerd wordt, noodzakelijk is. Het opstellen van voorwaarden voor het houden van deze diersoorten verdient vooralsnog een lagere prioriteit dan het opstellen van voorwaarden voor het houden van diersoorten die op de positieflijst worden genoemd. Desondanks komt ook bij de diersoorten waarvoor een 'uitsterfbeleid' geldt de gezondheid en het welzijn in het gedrang indien de dieren op een onjuiste wijze worden gehouden en kan het opstellen van voorwaarden ook voor deze diersoorten wenselijk zijn. Bovendien kan het fokken met deze dieren soms het welzijn van deze dieren ten goede komen, maar is dit met het oog op het voorgenomen uitsterfbeleid niet gewenst. De Raad zal zich hierover beraden en in een nog nader te formuleren advies op deze problematiek ingaan.
6. overige wet- en regelgeving
Ook andere wet- en regelgeving regelt ten dele welke diersoorten al dan niet gehouden mogen worden, bijvoorbeeld vanuit het oogpunt van soortenbescherming. De Raad heeft deze wet- en regelgeving buiten beschouwing gelaten, omdat het al dan niet houden van diersoorten door deze wet- en regelgeving niet vanuit een gezondheids- en welzijnskundig perspectief wordt geregeld.
7. de rol van de sector
De Raad is van mening dat de sector, dat wil zeggen de dierenliefhebberij, de handel en de dierenbescherming, een belangrijke rol kan spelen bij de uitvoering van artikel 33 van de GWWD. Het nemen van eigen verantwoordelijkheid door de sector sluit aan bij het nieuwe beleid van het Ministerie van LNV, waarin gestreefd wordt naar minder regulering en handhaving door de overheid en meer verantwoordelijkheid bij de sector. De sector heeft aangegeven deze verantwoordelijkheid graag te willen nemen.
De sector heeft aangegeven zelf de voorwaarden die aan het houden van diersoorten die op de positieflijst zijn opgenomen (en dus gehouden mogen worden) te willen opstellen. Hiertoe zijn reeds initiatieven opgestart. De Raad is van mening dat aan het opstellen van voorwaarden door de sector een termijn dient te worden gekoppeld. Binnen deze termijn dient de sector de voorwaarden te formuleren en deze aan een onafhankelijke commissie voor te leggen. De commissie toetst vervolgens of het 'huiswerk' van de sector van voldoende kwaliteit is. De Raad is van mening dat als de voorwaarden niet binnen de afgesproken termijn zijn opgesteld en geaccordeerd, bepaalde diersoorten alsnog op de negatieflijst geplaatst moeten worden. Deze soorten zijn in de positieflijsten voorzien van een voetnoot. Ook voor diersoorten die niet voorzien zijn van een voetnoot moeten op termijn voorwaarden worden opgesteld. Als de sector haar verantwoordelijkheid onvoldoende neemt, kan de overheid zelf voorwaarden opstellen of ook deze soorten op de negatieflijst plaatsen.
Ook aan het toezicht op de naleving van de voorwaarden kan de sector een belangrijke bijdrage leveren. De sector heeft aangegeven ook hierin haar verantwoordelijkheid te willen nemen en stelt voor zelf de naleving van de voorwaarden die aan het houden van diersoorten gesteld kunnen worden te controleren. Om te voorkomen dat ¨de boer verantwoordelijk is voor de keuring van zijn eigen product¨, is de Raad van mening dat het Ministerie van LNV toezicht moet uitoefenen op de controle op naleving door de sector.
De sector heeft eveneens aangegeven een belangrijke rol te kunnen en willen spelen bij het verlenen van een erkenning aan specialisten. Omdat het hier diersoorten betreft waarbij de opvangmogelijkheden dikwijls beperkt zijn, heeft de sector aangegeven dat in dergelijke gevallen het vastleggen van de wijze waarop opvang zal plaatsvinden, mocht dit noodzakelijk zijn, een voorwaarde voor erkenning kan zijn. In hoeverre de sector de verantwoordelijkheid voor de erkenning van de overheid kan overnemen dient nader te worden bekeken. Mogelijk kan de procedure voor erkenning, zoals in hoofdstuk 3 geschetst, grotendeels of zelfs geheel bij de sector komen te liggen.
De Raad merkt op dat nog bezien moet worden of aanvulling van door de sector samengestelde commissies met andere organisaties en deskundigen wenselijk dan wel noodzakelijk is.
8. datum van inwerkingtreding
De Raad is van mening dat de datum van inwerkingtreding van artikel 33 lid 1 van de GWWD in overleg met de sector bepaald dient te worden. De Raad acht inwerkingtreding van artikel 33 lid 1 binnen een periode van twee jaar haalbaar. Zoals reeds in hoofdstuk 5 werd aangegeven dient een overgangsperiode in acht te worden genomen. Deze overgangsperiode kan in samenspraak met de sector bepaald worden. De Raad acht het wenselijk dat artikel 33 lid 1 van de GWWD in werking treedt, ook als aan de inhoud van artikel 33 lid 2 van de GWWD nog geen vorm is gegeven. Wel acht de Raad het wenselijk om met de sector afspraken te maken over de termijn waarop hieraan vorm kan worden gegeven (zie ook hoofdstuk 7).
Negatief- en positieflijst voor zoogdieren
Op grond van de criteria zoals hiervoor geformuleerd en de overwegingen van de Raad in acht nemende, dienen naar de mening van de Raad de in tabel 1, kolom 1 opgenomen families van zoogdieren op een negatieflijst geplaatst te worden. Dit betekent dat de Raad van mening is dat deze zoogdieren niet in Nederland gehouden zouden mogen worden. Bij het opstellen van de negatieflijst voor zoogdieren is de systematiek van Ronald M. Novak, 'Walkers Mammals of the World' (zesde editie, 1999; Baltimore and London; ISBN 0-8018-5789-9) aangehouden.
De tweede kolom in tabel 1 vormt de positieflijst, volgend uit de negatieflijst in kolom 1. Hier worden zoogdieren genoemd die volgens de Raad wel gehouden kunnen worden. Als er binnen een familie geen genera of soorten zijn die gehouden kunnen worden, is deze kolom leeggelaten. Daar waar soorten of genera binnen een bepaalde familie naar de mening van de Raad wél gehouden kunnen worden, terwijl andere soorten of genera binnen deze familie níet gehouden kunnen worden, worden alleen de soorten en/of genera die wél gehouden kunnen worden genoemd. Dit om de lijst beknopt en overzichtelijk te houden (het aantal soorten en/of genera binnen een familie is dikwijls zeer groot). Merk op dat de wetenschappelijke namen niet cursief zijn genoteerd.
